2013年6月18日,国土资源部正式下发国土资函374号文件,批复桂林旅游产业用地改革试点总体方案
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据桂林和阳朔县国土部门人士透露,目前以集体农用地和未利用地进行旅游项目合作开发的进展不大,“其中涉及建设用地的还需要走单项农转用手续,阳朔县试点了3个项目,都没有批下来”
桂林市旅游产业用地改革始自2012年,在桂林、秦皇岛、成都、舟山和张家界5个试点城市中,目前只有桂林在推进
按照新政策规定,旅游项目用地简化程序后,土地审批部分前置手续可以不走原来的审批程序,但实际情况是仍需要走这样的流程
目前阳朔县有3个旅游项目按照《桂林市旅游产业用地改革试点若干政策(试行)》进行执行,但是该县国土部门发现,各种手续审批过程中依然要符合原有桂林滚石砸人土地利用总体规划,“旅游项目用地面积比较大,我们已经调规(调整土地利用总体规划)了,但还是因为不符合总体规划批不下来”对于这一情况,桂林及阳朔县国土系统人士表示理解,“上面也是怕承担责任,因为按照原来政策的确不符合规定,但我们是进行改革,如果不去尝试,怎么知道不行,包括桂林市一些部门也不愿意配合”
“焦头烂额!”桂林市国土系统的一位人士谈到桂林旅游产业用地改革时表示
机构设置一切就绪后,广西与桂林市及下属各区县开始试点配套政策的草拟工作三级政府部门展开了对域内旅游产业用地现状的调查和需求评价,同时在旅游产业用地改革上下级及部门之间建立了沟通机制
桂林旅游产业用地改革内容主要由5部分构成,包括旅游产业用地规划桂林旅游价格管控、分类管理、农民集体土地参与开发分享受益、旅游产业转型升级及保障措施等
上述桂林市国土部门官员表示,虽然改革过程中存在诸多难题,但通过一年多的尝试与探索,桂林旅游产业用地已经初步确立了改革框架
上述桂林市国土部门官员表示,桂林旅游产业用地改革不仅仅是为了解决旅游产业用地的问题,还希望在发展旅游产业的同时,能够在保护生态环境、山水增色、粮食安全及农民共享改革成果等方面探索出一条创新发展之路
但这样的计划遇到了来自村民、政策、政府及企业自身的阻力,暂时僵在了那里
但真正去运作却发现桎梏很多,旅游项目中的亭、台、楼、阁等小型旅游配套设施用地虽然可以批次审批,但其他手续依然需要单项审批“一旦需要单项审批,桂林山水课文还需要走立项、规划、环评、建设等方面的审批手续,整个流程下来,和没改革之前基本没有区别”阳朔县国土资源局一位人士告诉中国房地产报记者
谁能担责
这样的尝试目前还没有成果现在正因改革保障机制缺失、上级政府部门的谨慎和部分农民反对等诸多因素,陷入困顿
对于下一个阶段的工作,上述桂林市国土部门官员表示,最紧迫的是解决旅游产业用地政策配套问题,协调各部门之间的关系
在旅游产业用地规划管控方面,桂林市试图建立土地利用总体规划定期评估、适时修改机制,做好主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、林地保护利用规划、国际旅游胜地建设发展规划、旅游发展总体规划等,并适时进行相互协调衔接
原标题:突破与困局:桂林旅游产业桂林景区滚石用地改革碰上玻璃门
2012年3月,经历了云南等地旅游用地改革试点失败尝试后,国土资源部再次选定桂林、秦皇岛、成都、舟山和张家界五地作为新的旅游产业用地改革试点城市
“姜大明部长上任以来,旅游产业用地改革试点工作基本就停了,这里有政治风险”某部委一位人士告诉中国房地产报记者,张家界、舟山和成都改革方案将不会进行批准,已经批复的秦皇岛也将暂停改革
据上述桂林市国土部门官员介绍,目前景区宽度6米以下道路的政策很受欢迎,已经开始实施,并未受到太多阻力,但景区亭台楼阁单体面积不超过150平方米的政策已经被国土资源部暂时叫停“部里担心政策走样,150平方米也可以建成别墅,因此在这方面我们还需进一步规范和细化”另一个较为明显的突破为低桂林天气效用地再开发政策规定2009年12月31日以前无合法用地手续的存量建设用地,落实处罚后由市级政府完善建设用地审批手续阳朔县国土部门的一位人士表示,目前阳朔县已经开始落实,但还没有结果出来
实际上,在国家推动旅游产业发展的背景下,桂林旅游产业用地改革的成败不仅关乎本地发展,也牵动着整个中国旅游产业用地改革的命运
“任何一项改革都需要保障机制,给改革者以试错机会”上述桂林市国土部门官员表示,因为缺乏保障制度,不仅参与改革的官员放不开手脚,也导致相关部门在一定程度上为改革制造障碍
即便是广西国土资源厅给桂林市旅游产业100公顷专项用地指标,在使用过程中也未能逃脱这一困局“害怕”情绪从上级政府部门一直蔓延至区县政府部门,使得整个广西桂林旅游天气改革陷入尴尬境地,“31条改革突破还是有的,关键是没法执行”桂林国土系统一位人士苦笑道
在农民集体土地参与旅游开发及分享收益方面,要求在农民不失地、不失居、不失业的前提下,符合土地利用总体规划,集体农用地、未利用地经集体组织2/3成员同意,农民宅基地经个人同意后,可以采取作价入股、合作联营或租赁方式进行旅游开发
按照桂林市的设想,对于一些符合土地利用总体规划、旅游产业总体规划的旅游项目,在不占用基本农田、不改变土地性质及符合农民利益的情况下,可以在项目审批过程中简化程序,从而使真正的旅游项目能够快速落地
对于这样的情况,上述桂林市国土部门人士认为,主要是缺乏相应保障制度,“因为改革没有先例,改革过程中出现错桂林误,不能追究改革者责任,否则没人敢试错,改革还怎么进行下去,而这一保障制度需要上面给我们”
“31条”的突破
为了更好地推动旅游产业用地改革,桂林市及各区县国土资源局组织人员在全国进行了广泛的调研,到云南、海南、广东、成都和秦皇岛等地取经在农村集体土地参与旅游经营方面,则借鉴了广东、安徽、浙江和四川等地的试点经验;在城市低效用地再开发方面又参考了广东、上海、辽宁和内蒙古等试点地区的经验
另外,广西国土资源厅确定将开发未利用土地的审批权限下放至市县政府还包括2014年为桂林市旅游产业用地提供100公顷旅游产业专项用地指标
早在2009年国务院就已经确定建设桂林国家旅游综合改革试验区,并于2012年批复了《桂林国际旅游胜地建设发展规划纲要桂林银行信用卡》这两项批复成为桂林启动旅游产业用地改革的原动力
瑞盛国际旅游度假区的落地与桂林市着手推动的旅游产业用地改革有着很深的关系,它的一部分用地计划通过村集体土地入股或者出租等流转方式解决
这个在当地被称为“31条”的政策,被桂林看作是整个旅游产业用地改革的核心成果同时,桂林市政府组织国土、旅游等相关部门编制了《桂林市重点旅游片区发展规划》、《桂林市城镇低效用地再开发利用暂行办法》、《统筹推进重大旅游项目建设清单》和《农村集体土地使用权开发旅游流转暂行办法》等多个配套政策
上述桂林市国土部门的官员告诉中国房地产报记者,为了使改革真正落到实处,桂林市实施重点旅游片区规划和重大旅游项目建设清单“重大旅游项目清单由广西桂林30天气预报发改部门牵头,目前已经初步确定120个项目;重点旅游片区由市旅游局牵头”在旅游产业用地分类管理方面,桂林市主要在景区基础设施建设用地方面进行了部分尝试,包括景区中为改变农用地、未利用地用途和功能、未固化地面、未破坏耕作层的生态景观用地,以及宽度不超过6米的景区道路,不办理农地转用手续;景区总体用地面积不超过10公顷的由县级政府审批;景区亭台楼阁等小型建筑单体面积不超过150平方米、总用地面积不超过20亩的,由市级政府审批
2013年8月份,广西壮族自治区国土资源厅成立了指导桂林旅游产业用地改革试点工作小组;8月30日,桂林市旅游产业用地改革试点工作领导小组办公室挂牌;10月12日,广西壮族自治区桂林旅游产业用地改革试点工作领导小组正式成立
农广西桂林30天气预报村宅基地参与旅游项目开发方面取得了一定进展,但并不顺利阳朔县高田镇棋丘树老村有大约20多座建筑年龄在百年左右的住宅,一家开发商欲全部租赁将其改建成罗兰夏朵酒店,目前已经签约租赁合同的有七八户居民,其他村民则明确表示不愿出租
11月底,桂林东南70公里外的阳朔县高田镇历村,由新加坡瑞盛集团投资开发的瑞盛国际旅游度假区项目吊塔林立,亚洲创意文化中心大楼主体工程已经接近完工,数栋建筑工程端倪初现,挖掘机的轰鸣声和工人们劳作时发出的叮当声时时吸引着过往的人们
改革框架确立
2013年12月23日,在经过多轮实地调研和广泛征求各级政府、相关部门意见的基础上,广西国土资源厅厅长办公会议正式审议并通过《桂林旅游产业用地改革试点若干政策(送审稿桂林滚石砸人)》,并于2014年6月25日正式发布试行
上述桂林市国土部门官员表示,这方面的政策还需进一步细化,对村民具体参与方式、项目方租赁到期后退出机制等各个方面进行细化“整个31条制定较为仓促,再加上没有可参考的案例,很多问题只能在实践中发现并解决”虽然在政策方面取得了一些突破,但在实施过程中并不顺利,由于缺乏相应的改革保障机制,部分官员因害怕承担风险而不愿推动另外,改革势必牵动其他相关部门利益,来自各级政府及部门的阻力也使改革难以有效发挥作用要求桂林在旅游产业用地规划管控制度、分类管理、农民利用集体土地参与旅游开发和分享收益模式、旅游产业转型升级等方面进行先行先试,为全国发挥示范引领作用
桂林成了旅游产业用地改革道路上的桂林电子科技大学独行侠,已经一年有余目前,桂林市已经在景区基础设施用地、集体农用地和宅基地参与旅游项目开发、简化旅游产业用地审批流程等多个方面进行了尝试
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